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肖鹏曾鸣:电力体制改革究竟改什么?怎么改?

日期: 2018-11-08
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新一轮电力体制改革(以下简称电改)究竟改什么,怎么改?这是关系国家能源安全战略和经济社会可持续发展的全局性、方向性、战略性命题。与上轮电改不同的一个重大前提是,本轮电改的大背景已经发生了历史性的根本变化。变化的两个重要标志,一是国家已经明确了“能源革命”战略构想,二是中央已经决定全面建设“法治社会”。

能源革命的核心价值诉求是绿色低碳,节能优先,加快形成能源节约型社会。在能源供给上,建立多元供应、多轮驱动的能源供应体系;在产业技术上,要紧跟国际新趋势,以绿色低碳为方向,推动技术、产业、商业模式创新;在体制上,构建有效竞争的市场结构和市场体系,转变政府监管方式,建立健全能源法治体系。依法治国的重大决定强调“立法和改革决策相衔接,做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要”。立法是电改的顶层设计,没有立法,就不能实现国家电力治理体系和治理能力的现代化。

因此,新一轮电力体制改革方案,必须审时度势,从推动能源革命和建立法治社会的战略高度来进行总体设计,必须紧紧扣住这两个大背景、大前提,只有这样才能真正认清本轮电改究竟改什么,从而找到“顺应能源大势之道”。

第一是改革观念,新一轮电改本质上不是上一轮电改的延续,而是打造一个新型电力治理体系。

首先,本轮改革核心价值取向与上轮电改具有本质的不同,因而不是其简单延伸。上轮电改的价值取向旨在通过厂网分开,打破垄断,引入竞争,剥离关联交易,加快扩大电力供给规模。而本轮电改的核心价值取向是旨在建立一个绿色低碳、节能减排和更加安全可靠、实现综合资源优化配置的新型电力治理体系,推动我国顺应能源大势的电力生产、消费及技术结构整体转型。

其次,本轮电改不仅要关注开源,更要关注节流,统筹兼顾全部资源的合理配置。必须改革旧观念,真正确立需求侧节约资源等同(等效)于替代供应侧供给资源的新观念,统筹兼顾电力供、需两侧的改革。既改革电力供应侧,建立多元供应、多轮驱动的市场体系,又改革电力需求侧,建立节能减排、绿色低碳市场体系。从这个意义上说,需求侧的消费革命将是本轮电改的着力点和突破点。

第三,本轮电改的关键不在于电力企业的拆分重组和盈利模式的改变,而在于新型电力治理体系管理框架的顶层设计,其中政府能否通过立法实现国家电力治理体系和治理能力的现代化至关重要。市场化是手段而不是目标,“让市场在资源配置中发挥决定性的作用”,并不是让市场这只“看不见的手”自由运行。恰恰相反,作为一项系统性工程,电改是涉及全行业的“链式改革”而非以往的“点式改革”。政府在改革的顶层设计阶段对于如何用“看得见的手”设计、构建一个与改革目标相衔接的现代化法律、政策和监管体系,应当发挥主导性甚至决定性作用。从这个意义上说,政府能否正确地发挥好上述作用,才是本轮电改成败的关键。

最后,电改不能照搬发达国家的理论和模式,应立足于中国电力体制的历史、现状,统筹考虑我国经济社会发展、资源与环境状况,制定出具有中国特色的、本土化的电改方案。

第二是改革重建电力规划体系,建立以综合资源规划(IRP)为核心的国家电力规划设计体系和实施体系。

以厂网分开为标志的上轮电改之后,发电和电网各自制定规划和决策,国家层面统筹全国电力资源的一体化规划设计体系基本废除。迄今为止,发电企业和电网企业在规划原则上,仍然把不断增加装机容量和扩大电网规模作为主要价值取向。而需求侧用电设备提升效率、降低能耗、减少温室气体排放则长期处于无规划、少激励、放任自流的落后状态。事实已充分证明,在我国经济增长与资源环境双重约束的国情下,过去那种只关注供应侧电力资源,不重视需求侧管理资源的传统规划方法必须彻底改革,否则难以实现习主席提出的关于“抑制不合理能源消费,坚决控制能源消费总量,加快形成能源节约型社会”的能源革命目标。因此,国家电力规划设计体系的改革和重建应是本轮电改的重中之重,是电改成败的关键之一。

顺应国际能源发展大势,本轮电力规划改革的目标应是建立以综合资源规划为核心的国家电力规划设计体系。综合资源规划(Intergrated Resources Plan,英文简称IRP)是近30年来经发达国家和一些发展中国家实践证明行之有效的、能够以最小投入获得最大产出的一种新型电力资源优化配置方法,尤其是在协调能源与环境关系上十分有效。IRP是根据未来用电需求,对于各种供应侧装机与电网扩容方案以及各种需求侧负荷管理方案进行统筹,按照供应侧和需求侧(包括环境、节能)总体范围内成本最低(“最小成本”)的准则进行优选。IRP与传统的规划、计划方法的本质区别在于:一是其规划的涵盖范围扩展到供、需两侧,而不是只关注供应侧;二是相应的成本效益准则(指标体系与分析模型)不同。它同时以经济效益和社会效益为准则,将开源和节流统筹兼顾,强调走绿色低碳、集约型的电力工业协调发展道路。通过这个方法,能够在统一的准则下制定和实施具有最大社会净效益和最低成本的电力发展规划。综合资源规划提出了提高需求侧终端用电效率所节约的资源可以等效作为供应侧替代资源的新理念,旨在节省大量供应侧资源投入和减少环境影响的基础上,达到保障全社会电力供给的目的。例如,近年来受到土地资源和环境容量等因素的制约,在传统电网规划模式下,大多数一线城市面临着配电网和变电站扩容瓶颈。而且,通过消耗大量资源而新增的电网和变电站容量,却往往只为支撑小部分年利用小时数非常低的负荷,无论从经济效益还是从环境效益来说,都是低效的、不科学的。如果通过综合资源规划,充分调动需求侧资源来替代电网及变电站等供应侧资源,就可以实现在土地、环境资源约束下满足社会用电需求的目标。由此也可以看出,综合资源规划实施的关键是需求侧管理(Demand side Management,英文简称DSM)。DSM是通过法律的、市场的、技术的和管理的手段帮助用电客户抑制不合理能源消费,从而提高用电效率的有效措施。在国际上大部分的需求侧管理实施主体都是电网企业(配电企业)。电网企业在实施IRP中发挥着不可替代的重要作用。此外,未来大规模风电和光伏发电并网运行使得电力系统由过去的单侧随机波动逐渐变成双侧随机波动。为了继续保证电力系统经济可靠地运行,也必须实施IRP。因为只有实施IRP,才能够实现横向源源互补、纵向源网荷协调,进而减少弃风弃光,提高电力系统总体经济效益,同时保证供求实时平衡,维护系统安全稳定运行。

为此,新一轮电改必须明确IRP在国家电力规划设计体系和实施体系中的核心地位,并在法律上确立国家层面电力综合资源规划设计的责任主体,同时应明确具体执行IRP规划的实施及操作主体。

第三是改革传统电力供应体系,推动重大技术路线、产业结构和商业模式创新转型。

正如“能源革命”所要求的,抓住战略机遇,顺应国际大电网技术发展趋势,推进技术革命,调整产业结构,应是本轮电改的重要使命。毫无疑问,新一轮能源技术革命和产业创新也必将以其巨大的乘数效应拉动上下游产业加快发展。当前,以分布式发电和微电网为标志的多元电力供应体系已是当代国际能源技术革命的大势所趋。实践证明,分布式发电的最大贡献,在于它可以利用余热为工业/家庭/商业提供热电冷联产,从而大幅度降低碳排放并提高总体发电效率,由传统火电技术的33%或联合循环燃气轮机的50%提高到80%以上,实现能源利用效率的最大化。与此同时,分布式发电与微电网结合,不仅可以就地提供电力资源,同时还可以提供诸如无功功率和电压控制,旋转备用和事故备用供电,调频和负荷跟踪以及黑启动等辅助服务,有效地提升电力系统的供电安全和应急能力。

随着新能源和分布式发电的上网以及建筑节能、电动运输、源网荷储协调运行,配电网正在从单向(无源)电力传输的被动配电网向双向电力传输的主动配电网过渡,这也需要更加灵活的电网智能化技术创新。英国电力监管机构已将这一挑战称为“英国再布线”。毋庸置疑,这种新型电力系统对实现能源革命的目标具有十分重大的意义,本轮改革应大力推动传统电力供应体系向这一符合国际能源大趋势的方向加快转型。

此外,鉴于特殊的资源禀赋,我国输煤与输电的优化组合是本轮电改的又一个关键问题。如何才能使资源优化组合?一是实现化石能源利用效率的最大化;二是要促进可再生能源的高效利用,减少弃风弃光;三是通过确定输煤与输电的最佳比例,优化跨区域能源输送的技术经济参数,最大限度提升资源与环境效益。因此,本轮电改方案要能够支撑上述目标的实现。

总之,我国有限的化石能源资源是继续低效燃烧还是转而高效利用?究竟选择何种技术路线?何去何从,兹事体大,事关国家能源安全战略的顶层设计,也是本轮电改必须回答的重大命题。

第四是改革电力企业的功能定位,使其适应新的角色转换,充分发挥在能源革命中的作用。

以能源革命为背景的新一轮电力改革,必然是一场打破旧传统,重建价值观,构建新体系的深刻变革,必将推动传统电力企业思想观念、经营目标、管理模式乃至技术路线的重大转变。

对发电企业而言:在发电市场和计划开放的环境下,传统发电企业作为主要电力生产和供应商的角色不变,但从顺应国际能源大势考虑,通过监管约束强化节能减排,规定新能源装机和发电比例,同时应激励和推动发电企业及早向同时生产电力和有用热能的联合发电商模式转变,并在大力发展拥有热电联产(CHP)分布发电的微电网建设方面大有作为,加快发电企业产业结构转型。

对电网企业而言:输电领域主要职能不变,但在输电网开放条件下,须确保所有发电市场主体无障碍、无差别准入,并通过提供优质输电服务,获取输电效益。

尤为重要的是,如果IRP规划模式得以确立,那么,作为本轮电改的一项重大改革是,明确电网企业在实施综合资源规划(IRP)中的重要功能。这是由于电网企业处于联络供需各方的天然枢纽地位,拥有网络基础设施和大数据资源,是发挥产业引导、消费引导和多维资源整合的最佳平台,在涉及多元利益的资源整合中具有不可替代的优势和作用,因此综合资源规划(IRP)的实施过程必须依靠各级电网企业的紧密合作。所以,各级电网企业在综合资源规划(IRP)的设计和实施中,应当在不同层面分别承担IRP实施主体功能。

相应地,随着配电业务的市场化,配电网逐步转变为包括了分布式电源、微电网及其它电力零售商在内的零售电力用户集合,其在配置整合业已大大拓展的供、需两侧资源,具体操作实施IRP功能方面能够发挥更加重要的作用。

从世界范围来看,电网企业实施IRP的最大障碍是传统的考核激励机制。以“增供扩销”、扩大赢利为主要绩效目标的价值取向与以节能降耗为价值取向的IRP内容和目标是背道而驰的。为此,必须建立一种不以“报酬最大”为唯一偏好诱导的新考核激励措施,使电网企业在促进社会净效益最大目标与实现企业自身效益最大目标上相一致。

因此,一个合乎逻辑的推论是:通过改革强化电网企业的公用事业型企业性质,使其考核指标与售电量赢利相脱离,并以法律的形式予以明确。这必将推动电力企业(特别是供电企业)由目前的电力供应向电力服务转变,由产品运营向价值运营转变,促使其像开拓增供扩销市场一样去开拓节能减排、用电服务市场,最终定位为受政府委托执行国家IRP规划的实施主体和为客户提供专业化最佳能源解决方案的“综合能源服务商”。

第五是改革法规制度,建立市场导向的旨在实现绿色低碳目标的法规、政策、监管框架,构建国家新型电力治理体系。

立法是改革的前提。电力体制改革作为国家重大改革必须于法有据,做到立法与改革有机衔接。政府在设计制订适应改革的政策法规和制度体系中应起主导性和决定性作用。这里仅列出以下几方面着力点:

法规方面

重新制订《电力法》,并与《可再生能源法》、《节约能源法》等配套法规相衔接,形成涵盖电力供应、消费、技术、体制诸方面的电力法规体系。

新《电力法》的核心价值取向应由过去的“加快发展、保障供应”转向“绿色低碳、节能优先”,绝不是仅仅在原来基础上的文字增删修订,而应作“革命性”的重塑。

新《电力法》不可或缺的几项内容是:

明确建设能源节约型社会中全社会和全体公民在节能减排上必须承担的法律义务。

明确国家电力工业综合资源规划(IRP)设计主体的法律定位。

明确电力市场主体各自的法律定位,尤其是规定电网企业强化公用事业的性质以及作为IRP实施主体的功能定位。

明确保障、鼓励分布式发电、微电网和智能化电网大力发展的相关条款。

市场机制方面

建立发电企业低碳发电长期合同(低碳电量比例)和低碳容量目标(低碳装机比例)的激励与监管机制、价格及财税政策。鼓励其优化结构、加大对清洁能源、新能源、分布式发电的投资,并保证其可预期的投资收益。

建立完善的碳排放交易、发电权交易市场机制。

建立电源项目投资市场,由政府授权部门统一招标,取消发电项目和上网电价审批机制,改为主要由市场决定。

建立对电网企业实施IRP/DSM的激励机制,如允许其在电价中回收DSM成本,或允许其对提高用电效率的效益进行分享以及必要的财政补贴和奖励机制。

允许电网企业为用户提供节能贷款并直接在节省电费中还本付息。(这项投资回收没有困难)

配电网侧适时建立(增量)分布式发电和微电网电力市场及监管体系,培育微电网电力市场及其辅助服务市场,这是发挥分布式发电和微电网最大潜力的前提条件。

建立市场导向的新型电价结构体系和价格形成机制。以绿色低碳为基本准则,在发电侧:引入两部制电价机制,对不同性质电源根据其社会平均成本,分别制定容量电价标准,实现电网购电成本最低目标与低碳发电调度优化目标的统一;引入碳排放价格底线,通过市场机制和政策等手段,结合碳排放成本对发电报价进行修正,将碳排放外部成本内部化,形成价格最优与排放最低相一致的市场选择新机制,从而实现市场竞争调度模式优化目标与低碳发电调度优化目标的统一。在电网侧:明晰输电、配电、零售等价格标准,建立独立输配电价体系,改变现行电网企业依靠买电、卖电获取购销差价,单纯追求售电量增长的粗放式盈利模式。在需求侧:进一步完善节能减排导向的价格体系,逐步放松对零售电价的管制,允许和鼓励售电公司根据用户用电负荷特点提供多样化的电价套餐;引入需求侧响应信号,实现上网环节与售电环节的有机联动,通过阶梯电价、峰谷电价、分时电价、节点电价等手段引导用户自觉移峰填谷,科学、合理地消费能源。

政策环境方面

建立碳排放标准,强化碳排放法制管控和监管约束。

向全社会征收碳排放税。

完善新能源、分布式能源、电动运输等财政补贴政策。

税费改革,包括减免节电设备(照明节能、建筑节能、光伏、风电、电动汽车等)和零部件的进口关税、增值税优惠、所得税减免等等。

建立对电网企业实行绩效与售电量相脱离(“脱离机制”)的新型考核评价体系。

政府奖励与惩罚。

归根结底,本轮电力体制改革必须顺应国际能源大势,对准绿色低碳方向,紧扣能源革命主题,为推动我国加快形成能源节约型社会做出历史性贡献,真正实现“蓝天常在、青山常在、绿水常在”的资源与生态梦想——这是检验这场“电改”成败的唯一标准和试金石。(作者肖鹏 系中国电机工程学会能源系统专委会副主任,区域经济学博士,教授级高工;作者曾鸣 系华北电力大学工商管理学科学术委员会主任,电力经济学博士生导师,教授。)

 

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